Jules Scholten
Secrétaire général Commission de l'Évaluation de l'impact sur l'environnement

Le système d'évaluation de l'impact sur l'environnement dans les Pays-Bas

L'évaluation de l'impact sur l'environnement a vu le jour officiellement aux Pays-Bas en 1987. Depuis, plus de 800 procédures de prise de décision en matière d'évaluation de l'impact sur l'environnement ont été lancées et plusieurs décisions ont été prises en se fondant sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement. Le processus hollandais d'évaluation de l'impact sur l'environnement se caractérise par les dispositions suivantes :

• un processus d'évaluation de l'impact sur l'environnement fondé sur des dispositions légales non équivoques qui comprennent des spécifications réglementaires visant chacune des mesures de contrôle et de sauvegarde suivantes;
• la définition de ce qui constitue « l'environnement » dans le cadre d'un processus d'évaluation de l'impact sur l'environnement;
• Vune définition précise du rôle des détenteurs d'intérêts qui sont engagés dans un processus d'évaluation de l'impact sur l'environnement (c'est-à-dire les promoteurs, les décideurs, le public et les organismes non gouvernementaux intéressés, ainsi que les conseillers spéciaux);
• des explications précises au sujet des décisions, des plans et des actions devant être assujettis à une évaluation de l'impact sur l'environnement (examen préalable). Cela comprend également des explications précises au sujet des demandes d'exemption de l'évaluation obligatoire de l'impact sur l'environnement, afin d'éviter une utilisation abusive de la clause d'exemption;
• certaines décisions « stratégiques », c'est-à-dire que les politiques, les plans, les programmes, ainsi que la sélection des sites et les décisions relatives à l'acheminement, sont également assujettis à une évaluation obligatoire de l'impact sur l'environnement (évaluation environnementale stratégique);
• la détermination de l'importance des problèmes et des priorités, effectuée en vue d'établir, pour la préparation d'une étude d'impact environnemental, des directives propres à l'activité;
• l'obligation d'élaborer et de décrire des solutions de rechange raisonnables à l'action ou au plan proposé, notamment des solutions de rechange respectueuses de l'environnement, sous forme de mesures préventives et d'atténuation des effets négatifs sur l'environnement, ainsi que des mesures de dédommagement pour ces effets;
• les obligations de décrire toutes les incidences environnementales qui peuvent survenir et influer sensiblement sur la prise de décision;
• la consultation publique au cours de l'étape de la détermination de l'importance des problèmes et des priorités et durant l'étape de l'examen des renseignements contenus dans l'évaluation de l'impact sur l'environnement, antérieurement à la prise de décision;
• l'examen par le public des renseignements qui touchent l'évaluation de l'impact sur l'environnement (étude d'impact environnemental) pour tenter d'établir en particulier si l'on a recueilli suffisamment de renseignements pour prendre une décision;
• l'obligation d'indiquer dans le dossier de la décision la façon dont on a examiné les préoccupations et les effets environnementaux, ainsi que la mesure dans laquelle elles ont été prises en compte dans la décision (acceptabilité environnementale);
• la surveillance et l'évaluation de la mise en œuvre et de l'exploitation de l'activité, postérieurement à la décision.

Évaluation de la valeur ajoutée du système hollandais d'évaluation de l'impact sur l'environnement

La Loi sur la gestion de l'environnement prévoit, tous les cinq ans, une évaluation et un examen des dispositions légales pour l'évaluation de l'impact sur l'environnement. Ainsi, on a amorcé la deuxième évaluation en 1996 et une enquête a été menée sur l'influence de l'évaluation de l'impact sur l'environnement, pour vérifier l'hypothèse selon laquelle l'évaluation de l'impact sur l'environnement influe sur les décisions qui sont prises dans les Pays-Bas. Dans le cadre de cette enquête, des questionnaires ont été envoyés à tous les détenteurs d'intérêts qui faisaient partie d'un échantillon représentatif d'environ 100 procédures d'évaluation de l'impact sur l'environnement qui se sont soldées par une décision. Les résultats révèlent que dans 79 p. 100 des cas, les répondants appartenant à la catégorie des autorités compétentes et des promoteurs conviennent que l'évaluation de l'impact sur l'environnement a produit un changement de point de vue (c.-à-d. de nouveaux renseignements pertinents) par rapport à l'activité, ce qui s'est traduit dans 52 p. 100 des cas par un effet direct, sous forme de modification de la proposition (mesures supplémentaires d'atténuation ou de dédommagement, une solution de rechange plus écologique ou même l'annulation de l'activité proposée). L'enquête a aussi permis de découvrir que dans 71 p. 100 des cas, l'évaluation de l'impact sur l'environnement a favorisé une attitude plus réceptive à l'égard des enjeux environnementaux, qui pourrait éventuellement porter fruits (effet indirect, comme l'influence à long terme des attitudes à l'égard de l'environnement, l'amélioration des règlements, les mesures d'encouragement à la recherche structurelle et la simplification des procédures).

Enfin, dans environ 70 p. 100 des cas, les répondants appartenant à la catégorie des autorités compétentes et des promoteurs considèrent que la demande d'une évaluation de l'impact sur l'environnement a un effet positif certain qui compense amplement le temps et les ressources supplémentaires allouées à la réalisation d'une telle évaluation.

Les résultats de l'enquête ont même dépassé bien des attentes. Ils ont confirmé que l'évaluation de l'impact sur l'environnement comporte directement ou indirectement une valeur ajoutée importante dans la majorité des cas.

Le paradoxe de l'évaluation de l'impact sur l'environnement

Malgré les résultats satisfaisants de l'enquête, bon nombre d'élus du milieu politique national, provincial et municipal prétendent que l'évaluation de l'impact sur l'environnement prend trop de temps et coûte trop cher, tandis que les renseignements qu'elle permet de recueillir ne sont pas suffisamment adaptés à la prise de décision. De telles déclarations sont tellement fréquentes qu'on attribue souvent à tort à l'évaluation de l'impact sur l'environnement les retards qui surviennent dans les prises de décision. En février 1995, lorsque des averses diluviennes ont gonflé les bassins du Rhin et de la Meuse à des niveaux alarmants dans les plaines inondables adjacentes à ces fleuves, menaçant ainsi de déborder sur ses rives, de nombreux élus n'ont pas hésité à faire échoir sur les évaluations de l'impact sur l'environnement le quasi-désastre. À leur avis, les évaluations de l'impact sur l'environnement ont fait reporter pendant de nombreuses années la décision nécessaire qui aurait dû être prise quant à la solidification des rives. Les accusations se sont avérées fausses, puisque l'obligation de mener des évaluations de l'impact sur l'environnement avant de prendre une décision visant la solidification des rives des fleuves n'est entrée en vigueur qu'en septembre 1994, c'est-à-dire peu avant le quasi-désastre.

Cet exemple illustre bien que l'évaluation de l'impact sur l'environnement peut faire l'objet de préjugés liés à une mauvaise réputation, malgré l'évidence des résultats satisfaisants qui ont été obtenus.

Il semble n'y avoir qu'une seule explication à ce paradoxe. En réalité, il existe une importante opposition entre, d'une part, l'esprit d'ouverture et le caractère rationnel, considérés comme des préalables au processus d'évaluation de l'impact sur l'environnement et, d'autre part, le caractère informel que préfèrent certains représentants élus pour prendre des décisions fondées sur leurs idées préconçues.

L'évaluation de l'impact sur l'environnement commence par la détermination des solutions susceptibles de résoudre un problème clairement défini au cours du processus; les solutions les plus pertinentes sont retenues et elles sont comparées avec des critères vérifiables et généralement acceptables. En bout de ligne, la meilleure solution est adoptée. L'ensemble de la méthode est régi par l'application de mesures de protection et de contrôle démocratiques. Il semble, par contre, que dans la prise de décision politique, on cesse souvent de chercher des solutions de rechange dès qu'une solution plus ou moins satisfaisante se dessine. Les négociations informelles semblent y tenir une place importante. Des points de vue sont parfois adoptés prématurément et justifiés après coup. Dans un tel contexte, les décideurs peuvent effectivement considérer l'évaluation de l'impact sur l'environnement comme une obligation faisant perdre temps et argent et qui doit être satisfaite avant que l'on puisse mettre en œuvre un plan ou adopter une mesure.

Questions pour l'atelier

• Le paradoxe qui vient d'être décrit existe-t-il dans d'autres pays? Le cas échéant, quel ampleur prend-il?
• L'explication du paradoxe est-elle plausible? À la lumière des expériences éventuellement vécues dans d'autres pays, y a-t-il d'autres explications plausibles?
• Que peut-on faire pour briser le paradoxe et rehausser la réputation de l'évaluation de l'impact sur l'environnement auprès des décideurs? La qualité appréciable des divers produits réalisés dans le cadre de l'évaluation de l'impact sur l'environnement (documents sur la détermination de l'importance des problèmes et des priorités, études d'impact environnemental, rapports d'analyse, etc.) est un préalable, mais il semble que la qualité ne peut pas à elle seule éliminer le paradoxe. Que faut-il d'autre?